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Reformas express

Publicado en La Tercera

La Nueva Mayoría fue elegida para hacer una reforma constitucional, una reforma educacional y una reforma tributaria, entre otras cosas. El poder ejecutivo y el poder legislativo son los principales responsables de llevarlas a cabo. Mientras que la candidata de la coalición fue elegida a la presidencia con más de 60% de los votos, los senadores y diputados fueron elegidos al congreso con un quórum histórica y significativamente alto.

Aunque una nueva Constitución quedó fuera del alcance por el momento (por requerir 2/3 de senadores y diputados), Bachelet ha buscado llevar a cabo transformaciones a partes fundamentales de la carta que exigen un menor quórum, como la reforma al sistema electoral (que necesita 3/5). Además, ha puesto el pie en el acelerador para pasar la reforma al sistema educacional (que necesita 4/7) y la reforma al sistema tributario (que necesita mayoría calificada).

A solo 3 meses de la inauguración muchos se han asombrado con la celeridad con que se ha instalado el gobierno y la velocidad con que se ha avanzado en trámites legislativos. Hasta el momento la presidenta ya ha firmado los mensajes de reforma electoral, reforma educacional y reforma tributaria, pasándole la pelota a los legisladores. (Según el gobierno, hasta el momento se han completado 84% de las medidas prometidas en los 100 primeros días).

La celeridad de la presidencia y la velocidad del proceso legislativo ha levantado preguntas sobre las razones de Bachelet para apurar el programa. La versión oficial es que los proyectos se deben enviar porque el periodo presidencial es corto — es la única forma de despacharlos antes del termino del mandato. La explicación informal es que los proyectos se deben enviar antes que comiencen la movilizaciones — es la única forma de prevenir un desgaste político.

La discordia política se ha instalado. El oficialismo ha defendido la eficiencia con que se ha puesto en marcha el programa por el carácter urgente de las reformas. La oposición la ha criticado por su índole unilateral. Mientras que la Nueva Mayoría ha celebrado a Bachelet por su compromiso, la Alianza la ha criticado por su intransigencia. Los primeros piden respetar la democracia representativa, los segundos exigen adoptar una democracia deliberativa.

Ambos tienen algo de razón. Los que fomentan la rapidez en la tramitación de las reformas argumentan que el gobierno no hace más que usar los canales regulares que han estado a disposición de todos los presidentes. Sostienen que como legítimo ganador de la elección está en todo su derecho. Los que critican la rapidez argumentan que ganar una elección no implica prescindir de los canales informales de legislación. Sostienen que el debate sigue siendo crucial.

La pregunta relevante, entonces, es sobre el efecto que tiene apurar el tranco de las reformas. Si Bachelet tiene razón, es necesario comenzar todos los tramites emblemáticos cuanto antes para poder completarlos antes del termino del mandato y así cumplir con la gente. Si la oposición tiene razón, mandar los proyectos de ley emblemáticos sin debate previo tendrá un efecto negativo, dado que los principales perjudicados serán los mismos ciudadanos.

Dado que Bachelet técnicamente no necesita los votos de la Alianza para llevar a cabo la gran mayoría de las promesas en su programa, tampoco se ve obligada a entrar a dar una explicación de su estrategia legislativa. Esto abre un flanco. Si la coalición se fracciona en el futuro cercano — por ejemplo, se divide por temas  como el aborto — la presidenta se verá obligada a recurrir a legisladores de la oposición.

Si sigue Bachelet continúa por el camino unilateral, arriesga alienar a legisladores volátiles de derecha (que votan por proyectos y no por ideologías). Esto solo le permitiría poder pasar los proyectos de ley que requieren quórum más bajos — como la reforma tributaria. Si Bachelet se cambia a una senda de consenso, previene generar anticuerpos. Esto potencialmente le permitiría poder negociar proyectos de ley más fundamentales —- como la nueva Constitución.

Piñera y el ingreso mínimo mensual

Publicado en La Tercera

Tras ganar la elección presidencial de 2009/2010 la primera tarea de Piñera fue construir un equipo de personas para tomar control de La Moneda. En hacer esto se enfrentó con dos problemas. Primero, y a diferencia de los gobiernos anteriores, solo había un puñado de personas con experiencia en el poder ejecutivo dispuestas a cooperar activamente. Y segundo, y a diferencia de los presidentes anteriores, no tuvo el beneficio de contar con una estructurada prefabricada. La selección de ministros para conformar su primer gabinete son evidencia de estos problemas. A diferencia de las administraciones anteriores el primer gabinete de Piñera brilló por la ausencia de personas con experiencia en política. De las 22 carteras, más de la mitad (13) fueron para independientes.

El problema pasó de ser anecdótico a real cuando el gobierno de Piñera comenzó a bajar en popularidad. Después del capítulo de los mineros, donde el presidente alcanzó 63% de aprobación, su popularidad empezó a descender hasta llegar a 26%. Durante la caída, Piñera correctamente detectó que uno de los factores asociados al problema era la ausencia de peso político en su gabinete. Esto se había manifestado con problemas en el manejo de crisis durante el conflicto estudiantil, Barrancones, Freirina e HidroAysén entre otros. Para contrarrestar el efecto adverso, Piñera convocó a 4 senadores titulares a su gabinete. Allamand, Matthei, Chadwick y Longueira. Si bien su llegada aportó en despejar problemas coyunturales, no sirvió para apalear su baja popularidad.

Un símbolo dramático de la consecuencia de gobernar sin la aprobación de la mayoría de los chilenos ha sido la inhabilidad del presidente para pasar de forma expedita los proyectos de reajuste anual de ingreso mínimo mensual. Algo que Piñera nunca comprendió es que la aprobación presidencial es una herramienta necesaria para gobernar. No da lo mismo tener una baja aprobación, aunque “las cosas se estén haciendo”. Contar con una alta aprobación presidencial es instrumental para presionar a la oposición a convergir a términos favorables de negociación. Es probable que si Piñera habría tenido una alta (al menos moderada) aprobación el proyecto de ingreso mínimo mensual habría pasado en su primer trámite, sin la resistencia de los partidos de la oposición.

Desde 1990 se han presentado 20 proyectos para reajustar el ingreso mínimo mensual (en 1999 se negoció el proyecto de 2000 y 2001, y en 2005 se negoció el proyecto de 2006). En los 20 años, el promedio para pasar el proyecto por el Congreso fue de 9 días. En los gobiernos de la Concertación, el promedio para pasar el proyecto por el Congreso fue de 7 días (con una desviación estándar de 5 días). En los tres primeros años del gobierno de Piñera, el promedio para pasar el proyecto por el Congreso fue de 26 días (con una desviación estándar de 4 días). El gráfico de abajo muestra como el número de días necesarios para aprobar un proyecto de ingreso mínimo mensual ascendió bruscamente desde la inauguración de Piñera en 2010.

Es probable que en conocimiento de está tendencia Piñera decidió adelantar su propuesta de 2013 en tres meses. El 19 de marzo presentó unilateralmente (sin negociar) el proyecto anual de ingreso mínimo mensual. Su oferta contempló un reajuste de 6,2%, ascendiendo el monto actual (193.000) a 205.000 pesos. Dado que la oposición fijó una base de 210.000 pesos (un reajuste de 8,8%), y que la aprobación de Piñera se encontraba baja, la propuesta fue rápidamente rechazada en ambas cámaras. Esto forzó a Piñera a ingresar un segundo proyecto. El  2 de julio presentó un reajuste de 7,3%, ascendiendo el monto actual a 207.000 pesos. El proyecto fue nuevamente rechazado. Esto forzó a Piñera a ingresar un tercer proyecto. El 19 de julio presentó un reajuste de 8,8%, ascendiendo el monto actual a 210.000 pesos.

Es probable que la oposición acepté el montó presentado por Piñera, pues es equivalente a su propia propuesta. Es probable que también se legisle que el ingreso mínimo mensual sea retroactivo hasta el principio de julio, para no perjudicar a quienes dependen del reajuste para llegar a la canasta mensual. Lo realmente destacable de la negociación de 2013 es su representatividad con otros capítulos de negociación del gobierno. El método de proponer soluciones unilateralmente también se aplicó en el conflicto estudiantil, en Barrancones, en Freirina y en HidroAysén. Y en cada uno de esos capítulos el gobierno finalmente tuvo que retroceder y acatar los términos de negociación de su contraparte. Algo que distanciará a los votantes de optar por la continuidad de su obra.

 

Tres ideas sobre la Acusación Constitucional

Tres ideas sobre la Acusación Constitucional a Beyer. Primero: es una estrategia política de la Concertación. Segundo: los diputados independientes serán claves en el proceso. Tercero: la Alianza debe dejarla caer por su propio peso–involucrarse más de lo necesario puede resultar contra-producente.

Tres ideas sobre la Acusación Constitucional. Primero: es una estrategia política de la Concertación. Segundo: los diputados independientes serán claves en el proceso. Tercero: el oficialismo debe dejarla caer por su propio pero–involucrarse más de lo necesario puede resultar contra-producente.

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Ingreso Mínimo y Jugadores con Veto

Publicado en La Tercera

En el célebre libro de George Tsebelis, “Veto Players: How Political Institutions Work”, se ofrece un modelo de teoría de juego para observar el proceso y explicar el resultado de votaciones legislativas. En el análisis, que se enfoca en el comportamiento de legisladores en sistemas parlamentarios, Tsebelis propone que el éxito del resultado de una votación de un proyecto de ley está determinado por jugadores con veto, cuya aprobación es condición necesaria para alterar el status-quo.

Por un lado, la teoría supone que un jugador con veto puede ser un individuo, un grupo o una institución. Por ejemplo, puede ser un diputado o un grupo de diputados, puede ser un partido político o una coalición de partidos, incluso puede ser el congreso por completo. Por otro lado, la teoría supone que los jugadores con veto tienen preferencias predeterminadas, las cuales son continuas a través de un espectro unidimensional. Por ejemplo, son consistentes en un espectro izquierda-derecha o liberal-conservador.

En Chile, los jugadores con veto varían según el quórum para modificar la ley, la cual depende del tipo de ley. Por ejemplo, una ‘ley interpretativa de la Constitución’ requiere el voto de 3/5 partes de la cámara correspondiente (72 diputados, 23 senadores); una ‘ley orgánica constitucional’ requiere el voto de 4/7 partes de la cámara correspondiente (69 diputados, 22 senadores); una ‘ley de quórum calificado’ requiere el voto de una mayoría absoluta (61 diputados, 20 senadores); una ‘ley ordinaria’ requiere el voto de una mayoría simple.

Por lo general, los proyectos de ley que requieren un alto quórum cuentan con jugadores con veto que rara vez cambian su preferencia–porque se desvían en la escala unidimensional del sector que quiere cambiar el status-quo o bien son rígidos por motivos estratégicos. Por el contrario, proyectos que requieren un bajo quórum cuentan con jugadores con veto que frecuentemente cambian su preferencia–porque se aproximan en la escala unidimensional al sector que quiere cambiar el status-quo, o bien son flexibles por motivos estratégicos.

Por ejemplo, en Julio de 2012 se votó un proyecto de ley en la Cámara de Diputados para modificar una ‘ley interpretativa de la Constitución’ que habría permitido reformar el sistema electoral. De los 119 diputados habilitados, 67 votaron a favor, 36 votaron en contra y 17 no votaron. Dado que el proyecto necesitaba 71 votos para ser aprobado, los jugadores con veto fueron los diputados más cercanos al sector que buscaba aprobar el proyecto en la escala unidimensional. En este caso, 4 diputados de la Concertación que no votaron.

Sucede algo similar en el proyecto de ley que reajusta el monto del ingreso mínimo mensual, que también fue votado y rechazado en Julio de 2012. Primero, porque en el planteamiento de ambos proyectos las coaliciones con mayor representación en el congreso jugaron un rol clave. Y segundo, porque en el rechazo de ambos proyectos jugadores con veto–de ambas coaliciones–fueron determinantes. Mientras que en el de reforma electoral decidieron no votar, en el de ingreso mínimo votaron a favor del status-quo.

Lo cierto es que en ambos casos el comportamiento de los jugadores con veto llama la atención. En el caso del proyecto de reforma electoral lo normal habría sido que los jugadores con veto surgieran desde la Alianza, no desde de la Concertación. Lo extraño, entonces, es que los 4 diputados que vetaron el proyecto fueran parte del sector que buscaba cambiar el status-quo y no del que lo buscaba prolongar. Evidentemente parece haber algo menos que aleatorio en el rechazo del proyecto, y por ende es tema para otro artículo (ver aquí).

En el caso del proyecto de ingreso mínimo lo normal es que los jugadores con veto surgieran de la Concertación, dado que el rol de la oposición es justamente plantear alternativas constructivas al oficialismo. Pero lo extraño ha sido el tiempo con el cual los jugadores han sostenido su veto. En el pasado, el proyecto siempre se reajustó tras un par de semanas de negociaciones, en cuanto las posiciones más extremas (gobierno y CUT) lograran concordar en un Óptimo de Pareto (punto en el cual ningún actor está dispuesto a modificar su oferta).

La imposibilidad de lograr un acuerdo sobre la reforma electoral y el ingreso mínimo evidencia el estado de la enemistad política. Hay ineptitud política y contradicciones lógicas. Ambas coaliciones están con problemas tanto para alinearse por dentro, como para negociar con el bando contrario. En el caso de la reforma electoral, la desorganización de la Concertación llevó a que los jugadores con veto surgieran por dentro. En la Alianza, llevó a que 7 de sus diputados votaran a favor de un proyecto al cual sistemáticamente se ha opuesto.

En el caso del ingreso mínimo, la Concertación no ha atendido la dificultad que puede tener un gobierno sin mayorías legislativas para encontrar un Óptimo de Pareto. Si bien durante sus gobiernos rara vez surgieron jugadores con veto, es principalmente porque siempre tuvo mayorías relativas en el congreso. Aún sin esas mayorías, el gobierno siempre es el principal culpable de no lograr acuerdos. En este caso, no ha logrado construir lazos con la oposición. Al final del día es tarea del gobierno buscar los acuerdos que permitan lograr sus metas.

¿Por qué no se logró aprobar el ingreso mínimo? En buena parte la culpa fue del gobierno por no anticipar que la oposición rechazaría el proyecto. Pero también es culpa del sistema, que permite que los jugadores con veto puedan no solo determinar el resultado de proyectos con alto quórum, pero también aquellos con quórum simple. Si bien es lógico que jugadores con veto puedan trabar mociones que buscan modificar ‘leyes interpretativas de la Constitución’, es absurdo que puedan trabar mensajes que buscan modificar ‘leyes ordinarias’.

Teoría de Juego: Ingreso Mínimo

Hay 4 resultados posibles para el proyecto de ley para reajustar el ingreso mínimo mensual:

  1. No hay acuerdo. Se mantiene ingreso mínimo de $182.000 hasta el próximo año. Es la peor de las alternativas. Significa que la clase política es incapaz de resolver conflictos.
  2. Piñera sube su propuesta. Se fija ingreso mínimo en $200.000. Improbable. Significa que Piñera cede ante oposición, pero consolida su debilidad política. (Piñera debe usar veto y subir monto en nuevo proyecto).
  3. Piñera mantiene su propuesta. Se fija ingreso mínimo en $193.000. Probable. Significa que oposición cede ante Piñera, pero aumenta nivel de enemistad política. (Piñera debe usar veto y mantener monto en mismo proyecto).
  4. Óptimo de Pareto. Se fija ingreso mínimo en algún monto entre $193.000 y $200.000. Es la mejor de las alternativas. Significa que la clase política es capaz de resolver conflictos.