Reformas electorales sub-óptimas

Publicado en La Tercera

Llevar a cabo reformas electorales es casi imposible. Desde 1989 se han archivado, rechazado o removido al menos 14 proyectos. Esta rigidez tiene su origen en la estrategia del gobierno militar para enfrentar la transición. Al intuir que su bando iba perder la elección de 1989, decidió unilateralmente diseñar un sistema electoral que no se pudiera alterar con facilidad. Además de (1) crear una Ley Orgánica con especial quórum de cambio, buscó (2) reducir el número de partidos en competencia, y (3) minimizar la magnitud de derrotas.

En general, fue una estrategia exitosa. El alto quórum sirvió como un candado constitucional. La nueva modalidad de mayoría absoluta con segunda vuelta para elecciones presidenciales, y el formato binominal para elecciones legislativas, transformó el sistema multi-partidista en uno bi-partidista, protegiendo a la minoría. Y los partidos que apoyaron el gobierno militar evitaron debacles electorales. En 1989, por ejemplo, la Alianza obtuvo 34% de votos para su lista de diputados, pero se les asignó 40% de escaños en la cámara baja.

Con el pasar de los años, sin embargo, el sistema inicialmente diseñado como un mecanismo de protección y un seguro contra derrotas electorales, se transformó en un sistema altamente inefectivo. El especial quórum para cambiar el status-quo forjó jugadores de veto entre las minorías, y la manipulación al número de partidos y la distorsión a la transformación de votos en escaños forjaron resultados electorales sesgados. En vez de ayudar a solidificar la democracia, el nuevo sistema solo profundizó problemas que retrasarían la consolidación.

Uno de esos problemas, por ejemplo, es la ausencia de competencia. El binominal incentiva que la disputa legislativa se de dentro de listas (entre candidatos con ideas concordantes) en vez de entre listas (entre candidatos con ideas discordantes). De hecho, vuelve altamente probable (90% en 2009) que un candidato de cada una de las listas más grandes resulte electo. Asimismo, favorece desproporcionalmente la elección de candidatos titulares y ex-legisladores por sobre la de candidatos nuevos.

Otro problema es la falta de representación. El sistema incentiva negociaciones entre las élites para la nominación de candidatos presidenciales. Por ejemplo, además de las primarias de Frei (1993) y Lagos (1999), todos los candidatos han sido nombrados por dedazos de las cúpulas. El efecto ha sido nefasto. Es probable que haya influido en la derrota de la Alianza en 2005/2006, y que este tras la razón por la cual la Concertación perdió en 2009/2010–cuando devaluó las opciones presidenciales de Arrate y Enríquez-Ominami.

Un tercer problema recurrente es el bajo nivel de participación que convoca. Desde la primera elección en 1989 el número de personas inscritas en el padrón electoral ha disminuido de forma constante. Con el sistema de inscripción voluntaria, aumentó masivamente el número de personas en edad de votar declinando inscribirse. Si bien votaba un alto porcentaje de padrón, cada vez hubo menos inscritos. Esta tendencia solo aportó a levantar dudas sobre la legitimidad de los resultados electorales y la calidad de la democracia.

Frente a estos problemas, lo natural habría sido proponer y aprobar proyectos para resolverlos. Por ejemplo, una solución frente a la falta de competencia podría haber sido remplazar el binominal por un sistema realmente competitivo, como el uninominal. Una solución frente a la falta de representación podría haber sido instaurar primarias obligatorias y vinculantes para coaliciones. Y una solución frente a la abstención podría haber sido adoptar la inscripción automática con voto obligatorio.

Sin embargo, nada de esto se ha hecho. A pesar de que las soluciones parecen ser evidentes, y existe un amplio registro del efecto positivo de cada una de ellas en la literatura, no han sido implementadas. La principal razón ha sido la rigidez de la Constitución. Ni las camadas de mayorías más altas que han pasado por el Congreso han tenido éxito. El quórum de la Ley Orgánica sencillamente ha sido muy alta. Si bien puede haber sido una idea sensata en un inicio, para dotar de estabilidad a la transición, ahora parece ser un impedimento innecesario.

El dilema ahora es que para hacer cambios, se están implementando soluciones alternativas a las óptimas. La imposibilidad de alcanzar mayorías calificadas para implementar las mejores soluciones, ha llevado a los partidos políticos a proponer–y muchas veces a aprobar–reformas electorales sub-óptimas. Lejos de diseñar soluciones definitivas a los problemas, las autoridades electas, tanto presidentes como legisladores, han buscado publicar leyes que finalmente introducen más distorsiones.

Un ejemplo de esto es la imposibilidad de introducir competencia en el sistema binominal. Hasta ahora, todos los proyectos han sido rechazados–desde los más simples que han buscado eliminar el guarismo “120”, hasta los más complejos que han propuesto redistritajes. Como consecuencia, el sistema electoral ha permanecido igual de poco competitivo que en 1989. Incluso, se podría argumentar que es menos competitivo aún, dado que la cantidad de doblajes en la elección de diputados disminuyó a 1 en 2009, de 11 en 1989.

Un segundo ejemplo son las iniciativas para aumentar la representación. Si bien han sido pasos en la dirección correcta, no han sido suficientes–ni en cantidad o calidad. La Ley recién aprobada, por ejemplo, tiene varios problemas que muestran que solo reforzara lo que ya existe. Por ejemplo, la falta de financiamiento del Estado para candidatos legislativos solo beneficiará a los titulares. También aumentará la opacidad del proceso, dado que establece que los candidatos solo deben entregar una declaración jurada de sus gastos.

Un tercer ejemplo, similar al de las primarias, es el proyecto aprobado con la idea de incrementar la participación: el voto voluntario. La narrativa tras el proyecto fue tratar de incluir a más gente en el padrón, para aumentar la probabilidad de revivir el alicaído índice de participación. Sin embargo, tras su implementación en las municipales de 2012, ocurrió todo lo contrario. Hubo un récord de abstención, alcanzando el 60% de los mayores de 18. Al revés de la Ley de primarias, el voto voluntario fue un paso en la dirección equivocada.

En retrospectiva vemos que frente a reformas constitucionales orientadas a modificar el sistema electoral, los legisladores tuvieron que escoger entre dos caminos: (1) mantener el status-quo, o (2) apoyar reformas políticas sub-óptimas. La gran mayoría escogió el segundo. Es decir, ante ningún cambio prefirieron cualquier cambio (aunque no fuera de su agrado). Naturalmente al implementar soluciones sub-óptimas bajo una Constitución poco flexible significa institucionalizar los problemas pre-existentes de forma permanente.

El argumento es que la rigidez de la Constitución puede estar dañando la democracia más de lo que la esta salvaguardando. No hay duda que la estrategia del gobierno militar al final de los ochentas tenía lógica. Incluso encuentra un importante consenso entre sus detractores. Pero más de veinte años después, es importante revisitar el tema. Como sugirió Keynes, cuándo los hechos cambian, hay que reconsiderar opiniones. Los sectores conservadores, que hoy se visten de veto, deben recapacitar sobre el beneficio de prolongar el sistema actual.

Deja un comentario